Kansspelen op Afstand – De historie

Het in werking gaan van de Wet Kansspelen op Afstand wordt waarschijnlijk weer uitgesteld. De regering streeft nog steeds naar 1 januari 2021. We doken nog maar eens in de geschiedenis van deze wet.

Nederland heeft gekozen voor één vergunning voor casino’s. Ze deed dat met het argument fraude, gokverslaving en illegaal spelen tegen te gaan. Maar op de achtergrond ging het vanzelfsprekend gewoon ook om geld verdienen.

Tegen het beleid van de overheid hadden direct meerdere ondernemers bezwaar. Pas bij de groei van online spelen werd hun roep om gerechtigheid sterker. Dat gezamenlijk Europese wetgeving binnen lidstaten belangrijker werd speelde daarbij ook een rol.

Andere landen

Er wordt vaak gewezen naar Ladbrokes en Betfair (Sporting Exchange) als motivatie voor onze Wet Kansspelen op Afstand. Maar eigenlijk begint de geschiedenis, en inhoud, van die wet in andere landen. Daar waren ook ondernemers of problemen rondom kansspelen. Uitspraken in hun processen gaven uiteindelijk vorm aan de Wet op de Kansspelen op Afstand.

In 1994 is er eerst het Schindler arrest. Een Britse gokautoriteit heeft daarbij een paar jaar eerder bezwaar gemaakt tegen advertenties in Engeland van een Duitse loterij. De Duitsers, Gerhart en Jörg Schindler, willen Britse burgers overhalen aan hun loterij mee te doen. In het arrest beslist het Europese Hof van Justitie dat de Britten het de Duitsers niet mag verbieden vanwege het vrij verrichten van diensten binnen lidstaten.

Beperking

Echter, het Hof van Justitie stelt daarbij direct een beperking. Loterijen, merkt het op, zijn een belangrijke bron voor de financiering van maatschappelijk werk, sport, cultuur en liefdadigheidswerk. Dat mag nog steeds geen reden zijn de loterijverkoop te verbieden. Maar het Hof plakt er nog allerlei mitsen en maren aan, zoals bescherming van inwoners. Daarmee krijgt de Britse kansspelautoriteit voldoende munitie de loterijverkoop vanuit andere landen te verbieden.

Een paar jaar na Schindler beslist het hof in 1999 ongeveer hetzelfde in de zaak van het Finse Läärä tegen Kihla-etcetera. Daarbij gaat het om gokkasten. Vanuit de overweging dat een land haar inwoners mag beschermen, er culturele verschillen zijn tussen lidstaten en dergelijke mag Finland één partij de vergunning geven tot exploitatie van de kasten. In hetzelfde jaar herhaalt het Hof die redenering bij de uitspraak in de zaak van het Italiaanse Zanetti.

Hypocriet

Niet lang daarna doet het Hof opmerkelijke uitspraken bij twee andere Italiaanse zaken. Bij de zaak Gambelli stelt ze bijvoorbeeld dat een overheid niet kan roepen dat ze haar inwoners wil beschermen terwijl ze diezelfde inwoners met advertenties en commercials aanmoedigt aan kansspelen deel te nemen. De schatkist spekken lijkt daarmee immers belangrijker dan het tegengaan van bijvoorbeeld gokverslaving. In juridische wandelgangen wordt de uitspraak van het Hof al snel de hypocrisietoets genoemd.

In de zaak Placanica noemt het Hof opnieuw het beschermen van inwoners als een argument van een regering om bijvoorbeeld de afgifte van vergunningen te beperken of aan één partij te gunnen. Maar het Hof ziet ook dat een overheid dan, bij het afgeven van een vergunning aan één partij, te makkelijk en snel het argument gebruikt dat ze criminaliteit wil bestrijden en illegale gokactiviteiten wil beheersen. Dat kan volgens het Hof echter geen reden zijn andere aanbieders te weren, uit binnen- of buitenland.

Ladbrokes en Betfair

Het Engelse bedrijf Ladbrokes organiseert onder andere sportweddenschappen. Via een website en telefonisch richt het bedrijf zich rond 2000 ook op Nederlanders. De Stichting de Nationale Sporttotalisator (sinds 2016 De Lotto) vindt dat niet prettig. Ze vreest omzetverlies en gaat naar de rechter. Die geeft de Nederlandse organisatie begin 2003 gelijk. Ladbrokes moet met speciale software Nederlanders de toegang weigeren. Een paar jaar later komt de zaak bij de Hoge Raad. Die legt de zaak in 2008 in vragen voor bij het Europese Hof van Justitie.

Betfair is een soortgelijk bedrijf als Ladbrokes. Ze biedt haar diensten vanuit Engeland ook aan via een website. Betfair (eigenlijk Sporting Exchange) vraagt een Nederlandse vergunning aan in het kader van de Wet op de Kansspelen. Die wordt geweigerd. Bovendien maakt Betfair bezwaar tegen het zondermeer verlengen van de vergunning van de Stichting de Nationale Sporttotalisator. Uiteindelijk besluit de Raad van State, adviseur van de regering over o.a. wetgeving, in 2008 ook deze zaak voor te leggen bij het Europese Hof.

Internet

Het wordt duidelijk dat in de rechtsspraak standpunt moeten worden ingenomen over het vele grenzen overschrijdende internet. Bij het Hof liggen inmiddels meerdere zaken. Bijvoorbeeld die van de Liga Portuguesa, de Portugese voetbalorganisatie, tegen een Engels bedrijf dat weddenschappen via internet aanbiedt.

Het wordt in 2009 de eerste zaak waarin het Hof een uitspraak doet bij een internetzaak. Ze stelt dat een marktpartij, die vanuit een buitenland diensten in een ander land aanbiedt via internet, niet voldoende de inwoners van dat land kan beschermen tegen fraude en criminaliteit. Bovendien kan een autoriteit in dat land de kwaliteit en integriteit van die marktpartij niet eenvoudig beoordelen. Tenslotte vindt ze ook dat het risico op fraude groter is bij kansspelen via internet, doordat de speler en de marktpartij geen contact hebben met elkaar.

Nederland, Betfair en Ladbrokes

De uitspraak in de zaak van Liga Portuguesa geeft overheden in feite de vrijheid, marktpartijen die kansspelen aanbieden via internet, beperkingen op te leggen of zelfs te verbieden. Dit zou ook invloed kunnen hebben op de zaak van Betfair en Ladbrokes in Nederland. Bij het Hof liggen rond die Nederlandse zaken de vragen van de Hoge Raad en de Raad van State.

Betfair en Ladbrokes vinden beide dat ze eigenlijk geen Nederlandse vergunning nodig hebben, omdat ze al een vergunning hebben in een andere lidstaat. Het Hof is het daarmee niet eens en wijst daarbij inderdaad naar de uitspraakbij Liga Portuguesa.

Bij een andere vraag is het antwoord dat er een evenwichtige balans moet zijn tussen bescherming van de inwoners (bijv. tegen gokverslaving) en inkomsten verwerven via kansspelbelasting. Veel van de antwoorden van het Hof blijken varianten op, of een naar de Nederlandse situatie geformuleerde uitleg van, eerdere uitspraken.

Transparantie

Tenslotte brengt het Hof iets ter tafel dat tot een verandering leidt in het gevoerde Nederlandse beleid. De Raad van State vraagt het Hof naar de regels rond het vrij verrichten van diensten binnen lidstaten. Het Hof antwoordt dat die bij kansspelen, zoals we al zagen bij de Duitse loterijzaak, niet gelden.

Ze voegt daaraan toe dat vergunningverlening moet plaatsvinden op basis van objectieve gronden, transparant en voor iedereen beschikbaar. En dat geldt ook voor het verlengen van vergunningen; doelend op het bezwaar van Betfair tegen het zonder meer verlengen van de vergunning van De Lotto.

Exclusieve vergunningen zijn volgens het Hof toegestaan. De vergunninghouder (aanbieder van de kansspelen) moet dan echter wel rechtstreeks onder toezicht van de Staat staan. Of op zijn minst zou de staat er strenge controle op moeten kunnen uitoefenen.

Kansspelautoriteit

Met de aanbevelende antwoorden van het Hof, gedaan in 2010, kunnen de rechters in Nederland verder. Uiteindelijk halen Betfair en Ladbrokes bakzeil. Maar er ontstaat wel discussie. Want het vergunningenbeleid in Nederland is niet objectief en transparant. En de controle door de staat op de uitvoering van het kansspelbeleid laat te wensen over.

Er wordt in die tijd al gewerkt aan een mogelijke aanpassing van de Wet op de Kansspelen. Uiteindelijk besluit men dat de toekenning van landelijke vergunningen niet bij de Minister van Justitie moet liggen. Maar bij een Kansspelautoriteit, die dan ook in 2012 wordt opgericht. Die autoriteit neemt ook het toezicht op de kansspelen over van het College van Toezicht op de Kansspelen.

Online

Betfair, Ladbrokes en andere aanbieders van kansspelen maakten al duidelijk dat aanpassing van de regels nodig is. Honderdduizenden Nederlanders spelen immers al illegaal aangeboden kansspelen, veelal van buitenlandse aanbieders. Overheden in andere landen zijn dan al veel verder in het reguleren van deze kansspelen op afstand.

De Nederlandse regering moet ook iets doen tegen het illegaal online spelen, vindt ze, om inwoners te beschermen en illegaal aanbod te bestrijden. Met de vergunningen voor online kansspelaanbieders wil de overheid het aanbod controleren.

Ze kan met de eisen voor een vergunning kiezen voor aanbieders waarvan bekend is dat ze verantwoord werken en betrouwbaar zijn. De hoeveelheid illegalen op de Nederlandse markt zal daardoor verminderen en op de vergunninghouders is beter toezicht mogelijk.

Wet Kansspelen op Afstand

Het aanbieden van kansspelen in Nederland is verboden, behalve wanneer hier een vergunning voor is verkregen is. In de Wet op de Kansspelen is dit echter niet geregeld voor kansspelen op afstand. Je zou kunnen zeggen online kansspelen. In het eerste voorstel in 2013 voor de aanpassingen van de wet op de kansspelen staat de volgende definitie:

Kansspelen op afstand worden met elektronische communicatiemiddelen georganiseerd en er wordt aan deelgenomen (…) zonder fysiek contact met degene die die gelegenheid geeft of die voor deelname aan die kansspelen ruimte en middelen ter beschikking stelt.

Het is een definitie die overeenkomt met alle 23 landen die dan al tot legalisering van kansspelen op afstand zijn overgegaan. Bij die landen blijkt ook de wet- en regelgeving in grote lijnen overeen te komen. De voorgestelde Nederlandse wet- en regelgeving sluit daar bij aan. De uitgangspunten daarvan zijn het verkleinen van het risico op fraude en kansspelverslaving.

Uitvoering

In de uitvoering blijken de 23 landen echter wel te verschillen. Dat komt bijvoorbeeld door culturele verschillen. Daardoor maken zij bijvoorbeeld andere keuzes in welke kansspelen ze toestaan. Andere verschillen komen doordat de aanpassingen voortborduren op bestaande regelgeving.

In 2013 gaat de Nederlandse overheid bij vergunningen voor kansspelen op afstand uit van een geldigheid van vijf jaar. De kosten voor een vergunning raamt ze op 35.000 tot 50.000 euro (uiteindelijk vastgesteld op 45.000 euro). En er moet belasting worden betaald, 20% kansspelbelasting op basis van het bruto spelresultaat. Vergunninghouders zullen daarnaast 1,5% van het bruto spelresultaat betalen aan de Kansspelautoriteit en 0,5% aan een verslavingsfonds.

Wet aangenomen

In 2016 neemt de Tweede Kamer een wetsvoorstel aan waarmee voor de buitenwereld duidelijk wordt dat de overheid bezig is met het legaliseren van online kansspelen. Een jaar later heft een ander aangenomen wetsvoorstel het overheids-monopolie op casinospelen op.

Na nog enkele aanpassingen neemt de Eerste Kamer het wetsvoorstel aan op 19 februari 2019. Er moeten daarna alleen nog enkele procedurele zaken plaatsvinden voordat de kansspelautoriteit aan de slag kan met het verlenen van vergunningen.

Zoals hierboven gemeld komt het in werking gaan van de wet waarschijnlijk weer wat verder in de toekomst te liggen. Nu is die datum nog 1 januari 2021. Dat betekent dat aanbieders vanaf die datum een vergunning kunnen aanvragen. Met alle controles die in de wet zijn vastgelegd zal de Kansspelautoriteit daarna op zijn vroegst een half jaar later de eerste vergunning afgeven.

Meer informatie:

In haar wetsvoorstellen verwijst de overheid naar de bovengenoemde zaken. Hieronder enkele stukken van de rechtszaken:

• De Schindler zaak
• Läärä zaak tegen Kihla-etcetera
• Uitspraak in de zaak Ladbrokes tegen de Stichting de Nationale Sporttotalisator
• Artikel uit 2003 uit Financieel Dagblad over de onterecht weigering van Ladbrokes in Nederland
• Je kunt eenvoudig heel veel stukken van het Europese Hof van Justitie vinden op deze website
• Op de site Overheid.nl kun je alle documenten vinden over de Nederlandse wetgeving, inclusief vragen uit de Tweede Kamer, brieven van de minister etc. Hier bijvoorbeeld het Wetsvoorstel Wijziging van de Wet op de Kansspelen, Kamerstuk 33996 uit 2014
• De Nederlandse Kansspelautoriteit heeft een aparte pagina op hun site over Kansspelen op Afstand. Daar vind je ook stukken over de de inhoud van de nieuwe wet.
  • Daarbij blijkt dat de wet Kansspelen of Afstand ook invloed heeft op kansspelen in fysieke ruimtes, zoals Holland Casino. Dat zijn de ‘ouderwetse’ vormen van kansspelbeoefening, die in de wet Kansspelen op Afstand danook ‘niet zijnde kansspelen op afstand’ genoemd.
• Voor de duidelijkheid nog even de definitie van kansspelen op afstand: Kansspelen op afstand worden met elektronische communicatiemiddelen georganiseerd en er wordt aan deelgenomen (…) zonder fysiek contact met degene die die gelegenheid geeft of die voor deelname aan die kansspelen ruimte en middelen ter beschikking stelt.